顾雷:从上海地方金融监管条例新旧对比看监管五大变化
2020-04-24 09:59

文/顾雷 2020年04月10日,上海市第十五届人民代表大会常务委员会第二十次会议正式通过《上海市地方金融监督管理条例》(以下简称《条例》)(2020年07月01日施行)。

《条例》共6章43条,内容包括立法适用范围、市区两级监管职责、地方金融组织行为规范、监管管理措施以及风险防范与处置等。

与2019年12月19日向社会征求意见的《上海市地方金融监督管理条例(草案)》(以下简称《草案》)相比,《条例》部分条款有了明显变化,发现地方金融监管更加突出“强监管,防风险,促发展”立法取向,考虑了地方金融组织各行业发展不平衡、差异性较大特点,体现出当前地方金融监管的协调主基调,强化地方金融组织行为规范,透露出监管层对地方金融监管的未来立法走势。

《条例》第四条增加了央地金融工作的协调内容,强调地方金融监管机构必须与“国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作”。也就是说,地方人民政府应当加强对本地区地方金融工作的组织领导,在国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制和市金融工作议事协调机制下开展相关工作,建立起金融工作议事协调机制,健全地方金融监督管理机制,不断完善地方金融监督管理体系,落实地方金融监督管理职责,做好金融风险防范与处置工作,统筹地方金融改革与风险防范事项。

《条例》第三十条明确了地方人民政府为地方行政区域内防范和处置非法集资工作第一责任人,地方金融管理部门应当会同有关部门、中央金融监管部门派出机构,负责制定风险突发事件应急处置预案,组织、协调、督促相关部门做好对非法集资活动的监测预警、性质认定、案件处置等工作,对非法从事地方金融业务活动开展风险防范工作,维护社会稳定。

需要强调的是,《条例》首次明确了中央金融监管部门定位,规定金融机构、地方金融组织以外的企业不得从事或者变相从事法定金融业务活动。这一点超越了《草案》规定。这种变化说明监管部门对擅自设立地方金融组织或者非法从事地方金融组织业务活动的否定态度,要求地方人民政府建立金融工作议事协调机制,明确了法律责任,建立健全地方金融监管机制,加强金融风险防范。

《条例》第十五条提出,地方金融组织发生重大事件发生后二十四小时内向地方金融管理部门报告,同时新增“市地方金融监管部门应当制定重大风险事件报告的标准、程序和具体要求,并向社会公布”条款。可见,相比《草案》原先规定的“四十八小时”规定,《条例》缩短了一倍的时间,可见新版更强调在地方金融组织发生流动性困难、重大待决诉讼或者重大负面舆情、主要负责人下落不明或者接受刑事调查以及群体性事件等重大风险事件报告的及时性。

同时,《条例》提高了地方金融监管部门报告重大风险事件的认定标准、程序要求和文件范围,确立审慎经营、营销宣传、经营信息报送和重大风险事件报告等制度。例如,《条例》第六条增加了“定期分析研判金融风险状况,提出风险预警和处置建议”表述,第十四条又提出“地方金融组织应当定期通过监管平台向地方金融管理部门报送材料”,十分详尽。这透露出监管部门对地方金融风险的关注度继续提高,对地方金融风险报告制度今后可能会更加详细,报送材料更加严格,依托形式要件与实质要件并重原则开展对地方金融组织业务活动及其风险状况的分析、评价和监管。

首先是地方金融监管部门有权制定实施细则。《条例》第十九条赋予地方金融监管部门“制定和实施相应的监管细则和监管标准的权力”。这就意味着,未来全国地方金融监管机构可以根据各个省市自治区金融市场具体情况,制定相应的地方金融监管细则,有权认定金融机构规范与否的具体标准,有权制定配套监管细则的立改废释等相关规范性文件,强化各项配套措施的衔接与落地。

其次,加大地方金融机构现场执法权。《条例》第二十一条规定,经市地方金融监管部门负责人批准,对可能被转移、隐匿或者损毁的文件资料、电子设备等证据材料,以及相关经营活动场所、设施,可以予以查封、扣押。这赋予了地方金融监管机构一定的执法权,这在我国地方性金融规范性文件中并不多见。长期以来,我国监管高层一直没有赋予地方监管机构执法权,上海《条例》开启了地方监管机构执法先河,对未来我国地方金融监管模式将产生一定的影响。

再次,提升了地方金融监管机构负责人的权限。《草案》只规定地方金融管理部门可以采取下列措施:(一)进入地方金融组织及有关单位经营活动场所进行检查;(二)询问地方金融组织及有关单位工作人员,要求其对检查事项作出说明;(三)检查相关业务数据管理系统等;(四)调取、查阅、复制与检查事项有关文件资料等;(五)对可能被转移、隐匿或者损毁的文件资料、电子设备等,先行登记保存;(六)查封相关经营活动场所、设施,或者扣押相关财物;(七)法律法规规定的其他措施。

在《条例》中,前四项和最后一项继续保留,第(五)、(六)两项行动必须“经市地方金融监管部门负责人批准”。这个前置条件说明监管层意在加大地方金融监管部门负责人的行政权力,体现了局长负责制的地方金融监管理念,使得一线监管人员可以安心开展工作,避免监管过程中相互推卸责任、无人负责、无法追责的局面。

最后,原先《草案》规定,地方金融管理部门在依法履行职责过程中,如果发现地方金融组织存在违反国家和本市监管要求的行为或者存在其他风险隐患情况的,可以采取监管谈话、发出风险预警函、通报批评等措施。《条例》第二十二条在上述基础上新增“责令公开说明、责令定期报告”的两项措施。毫无疑问,这也是增加了地方金融监管机构的行政处罚权力,特别是针对地方金融组织控股股东(实际控制人)、法定代表人、董事和监事等高管人员,能够更有效开展检查、监督工作。

《条例》对地方金融组织市场退出问题进行了重新界定,加强与现有行业准入监管规则的衔接,针对地方金融组织特点,明确了地方金融组织不再经营相关金融业务的,要求提出书面申请或者报告、资产状况证明以及债权债务处置方案等材料。

虽然《条例》没有进一步细化市场退出边界与标准,也没有制定多层次市场退出方案,但《条例》对地方金融组织的市场退出问题进行的重新界定,设计具有操作性的风险预警体系建议,规范退出行为和破产方式,为地方金融监管机构清理重组“僵尸金融机构”,推进供给侧改革,提供了一条“僵尸金融机构”出清、救治的有效路径。

《条例》第十八条明确规定,地方金融组织应当依法规范经营,禁止从事下列活动:(一)吸收存款或者变相吸收存款;(二)出借、出租许可证件或者试点文件;(三)非法受托投资、自营或者受托发放贷款;(四)国家和本市禁止从事的其他活动。

显然,《条例》划清了地方金融机构的行为底线,严禁资金端“吸收或者变相吸收公众存款”、严禁资产端“自营或受托发放贷款以及受托投资”两大类行为,督促地方金融组织严守风险底线。对于违反规定的地方金融机构,罚则更细,执法手段更多,例如《条例》第二十二条称,地方金融监管机构可以采取监管谈话、责令公开说明、责令定期报告、出示风险预警函、通报批评、责令改正等措施。上海《条例》的这些底线规定,紧扣中央对地方金融监管从严治理的基本思路,有利于补齐地方监管短板,落实好地方金融监督管理工作,强化地方市区两级金融管理部门监管标准的一致性,有助于实现地方金融监管“及时性”和“穿透性”双突破。

(作者顾雷系法学博士、金融学博士后,高级经济师,北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任。主要研究数字金融、破产重组、普惠金融监管、金融消费者权益保护以及证券市场违规犯罪问题。)